陈亚军: 科学理性规范有序推进特色小镇建设

中国网1月20日讯 中国新型城镇化论坛1月20日在京举行。全国人大常委会原副委员长、中国城镇化促进会主席蒋正华，国务院发展研究中心副主任张军扩，原农业部党组副书记、常务副部长尹成杰等领导和专家参加会议，并就相关问题进行探讨。

国家发展改革委发展规划司司长陈亚军在会议中指出：看待特色小镇的态度应当“科学、理性”，推进特色小镇的建设应该“规范、有序”。

一、所谓科学，就是要科学把握特色小镇的功能定位

定位决定前进的方向，找准特色小镇的功能定位，是促进特色小镇可持续发展的基本前提。找准特色小镇的功能定位，需要立足国情、遵循规律、把握趋势，需要从特色小镇的概念内涵出发，围绕新时代实施新型城镇化战略和乡村振兴战略的两大背景，科学界定特色小镇的功能定位和历史作用。

特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业，生产生活生态空间相融合，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。其主要内涵是产业“特而强”，功能“聚而合”，形态“小而美”，机制“新而活”。由于其“非镇非区”的基本特征，决定了特色小镇不是现行城镇体系的独立组成部分，但也正因为其摆脱了行政等级和行政框架的束缚，使其可以有机嵌入各类城市和建制镇中，担当起推进新型城镇化建设和促进乡村振兴中的特殊角色。

一是推进新型城镇化建设的新空间。很多特色小镇嵌入在各类城市内，有些布局于城市郊区或产业园区，虽不是农业转移人口市民化的主战场，但却形成了承载农业转移人口进城就业、承接大城市中心城区人口功能疏解的新平台。

二是推动城乡融合发展的新支点。有些特色小镇处于城乡中间节点，成为城市人才、资本、技术等要素和企业下乡的载体，一定程度上促进了城乡要素交互配置和产业融合发展，形成了打通城乡融合发展“最后一公里”的有效抓手。

三是践行经济高质量发展的新平台。特色小镇凭借新而活的体制机制，以及相对较低的土地、住房、劳动力等成本，更容易在一个小空间内集聚要素和特色产业，有利于激发新经济发展活力，或带动传统产业转型升级，培育形成供给侧小镇经济。

二、所谓理性，就是要辩正看待成绩与问题

近三年来，各地区贯彻落实党中央、国务院决策部署，学习借鉴浙江经验，紧密结合本地实际，积极推进特色小镇建设。一是很多地区建立起多部门协同推进机制，明确了特色小镇建设的工作目标和政策举措，统筹强化规范纠偏和典型引路。二是很多地区创新建设理念、路径和方式，不固守一种模式，推动特色小镇多样化发展，努力打造经济转型升级和新型城镇化建设的新抓手。三是很多地区不断探索政府与市场的作用边界，注重在发挥好政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时，积极鼓励各类市场主体、各类资金参与。

总体上看，特色小镇建设的基层探索实践，取得了一定进展、积累了有益经验、发挥了积极作用，正涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的特色小镇。据有关机构对225个特色小镇的抽样调查，每个特色小镇平均入驻企业150多家、吸纳就业5000多人、有效投资10亿元、贡献税收几千万元。

与此同时，我们也清醒地看到，推进特色小镇建设过程中也出现了一些乱象乃至变形走样的问题。突出表现在两个方面：

一是数量过多、概念不清。目前，有关部门命名了一些特色小镇；很多地方政府也公布了特色小镇创建培育名单，其中有省级创建名单，也有市县区级创建名单；政府创建名单外市场主体也自行命名了一些特色小镇。其中，很多是错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇，以及缺失投资主体、并未动工建设的虚拟小镇，引发了概念混淆、认识混乱和大量负面舆论。

二是质量不高、特色不显。一些地区在缺乏制造业比较优势的情况下，盲目追逐文旅、农业、康养等特色小镇，产生同质化竞争。一些小镇对产业论证不到位，产业特色不鲜明、层次低、规模小、链条短、技术弱，没有形成集聚效应。一些地区以发展小镇之名、行房地产开发之实。这既会导致资源浪费，更会导致小镇发展后劲不足。

在特色小镇建设过程中，主流媒体发挥了积极作用，既充分挖掘好样板好案例，又客观理性报道新情况新问题，为特色小镇健康发展营造良好氛围。但也有些媒体存在理解偏差和报道失实的问题，如个别媒体的评论报普通项目和行政建制镇发展问题套在特色小镇头上，未经充分调查论证就随意下结论，等等。我们认为，特色小镇从浙江向全国推广不到3年时间，除浙江已建成一些成熟小镇外，其他地区尤其是中西部地区小镇总体处于创建培育阶段，在探索中不可避免会产生一些发展中的问题、成长中的烦恼。对此要有足够的历史耐心，不能以浙江最成熟特色小镇的标准来衡量创建培育阶段的小镇。既不能发现成绩，就一哄而上宣传；也不能发现问题，就一棍子打死；更不能理解偏差、报道失实，造成市场信号混乱。

三、所谓规范，就是要及时纠偏、避免乱象

规范纠偏的目的是为了避免乱象，是为了引导特色小镇沿着正确的轨道前行。针对特色小镇发展过程中存在的问题，我们进行了持续跟踪和广泛实地调研，在此基础上，于2017年底，国家发展改革委会同原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部联合向省级人民政府印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出要准确把握特色小镇内涵、加强部门统筹、压实省级责任、及时规范纠偏，以及严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线等16条规范管理措施。2018年我们又印发了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，提出了12条规范管理措施。总体上看，规范纠偏工作取得了一定成效，各地区特色小镇建设逐步回归理性，走样异化倾向正在逐步扭转。

近期，我们又组织各地区各部门对特色小镇建设中的问题进行了拉网式排查，针对仍然存在的问题深化规范纠偏，拟在各地区各有关部门特色小镇建设名单中，淘汰一批错用概念或滥用概念的名不符实的小镇，以及缺失投资主体、并未动工建设的虚拟小镇；整改一批特色不显、质量不高的问题小镇。今后我们还将按年度推动各地区各有关部门开展定期监测评估，逐年公布淘汰整改名单。淘汰整改作为规范纠偏的一种新尝试，根本目的是为了发挥警示作用，避免特色小镇建设出现乱象。

四、所谓有序，就是要因地制宜、循序渐进

城镇化有其自身发展规律，推进特色小镇建设应遵循规律、顺势而为。我国幅员辽阔，各地区发展阶段不同，发展条件各异，但又各具特色和优势，发展特色小镇一定要从本地实际出发，体现区域差异性，提倡形态多样性，学习借鉴浙江的理念方法、内涵实质、创新精神，防止照搬照抄。同时，要充分考虑特色小镇建设运营周期长、专业化要求高等特点，坚持久久为功、防止一哄而上。

如果说2017年四部委印发的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》是纠偏性文件，那么2016年我委印发的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》则是特色小镇发展的方向性文件，在这个文件中，提出了特色小镇建设要坚持创新探索、防止穿新鞋走老路，坚持因地制宜、防止一哄而上，坚持产业建镇、防止千镇一面，坚持以人为本、防止形象工程，坚持市场主导、防止政府大包大揽的“五坚持五防止”原则，并从分类施策、突出特色、创新创业、完善功能、提升质量、绿色引领、主体多元、城乡联动、创新机制等9个方面，明确了特色小镇的发展方向和发展路径。全面贯彻落实好上述两个文件的精神，是确保特色小镇健康有序发展的关键。

下一步，我们将会同有关方面进一步强化典型引路，持续挖掘彰显特色、模式先进、经验普适的精品特色小镇，通过召开现场经验交流会等方式，总结推广可复制经验，发挥先进案例的引导作用和示范效应。各地区要坚持政府引导、企业主体、市场化运作的原则，创新体制机制和方式方法，各有关方面要提升“千企千镇”工程质量，搭建好政银企对接服务平台，全面优化特色小镇发展环境，努力走出一条特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的特色小镇高质量发展之路。