中央经济工作会议指出，要增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。
作为我国城镇体系层级的“塔尖”，目前我国已有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9座城市被明确定位为国家中心城市。为什么要建设国家中心城市？什么样的城市可以成为国家中心城市？国家中心城市承担着怎样的使命担当？针对这些问题，记者采访了相关专家。
国家中心城市意味着什么
与其他城市相比，国家中心城市应具有不可替代性，也即具有唯一性，其功能替代弹性为零或极小
什么是国家中心城市？
国家发展改革委在2016年《关于支持武汉建设国家中心城市的指导意见》中明确，国家中心城市是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。
2010年，住建部发布的《全国城镇体系规划（2010-2020年）》中首次提出建设北京、天津、上海、广州、重庆五大国家中心城市。2016年5月发布的《成渝城市群发展规划》，明确成都要“以建设国家中心城市为目标”。2016年12月份，国家发改委发布《促进中部地区崛起“十三五”规划》，明确支持武汉、郑州建设国家中心城市。2018年2月份发布的《关中平原城市群发展规划》明确提出“建设西安国家中心城市”。至此，我国已有9座城市进入国家中心城市建设之列。
专家指出，在资源环境承载条件和经济发展基础较好的地区规划建设国家中心城市，既是引领全国新型城镇化建设的重要抓手，也是完善对外开放区域布局的重要举措。
数据显示，2018年我国城镇化率达到59.58%。近年来，户籍人口城镇化率年均提高1.2个百分点以上，2017年底户籍人口城镇化率达到42.35%。“当前，我国城镇化正处于从速度型规模型向质量型效益型转变的阶段，在这样的大形势下，建设国家中心城市，还是要发挥其在新型城镇化进程中的示范、引领和带动作用。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长高国力认为，目前已经确定建设的这些国家中心城市，城镇化水平都比较高，形成了比较有特色的做法、经验甚至模式。
“中国作为全球第二大经济体，拥有北京、上海、广州等新兴的世界级城市，同时也拥有一批以武汉、天津、成都、重庆等为代表、已经在世界城市体系中崭露头角、影响力超越了区域的中心城市。”中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，在此基础上，中国也在思考建设一批拥有强大辐射带动能力的国家中心城市，代表国家参与国际竞争，提升全球竞争力。
什么样的城市可以成为国家中心城市？倪鹏飞认为，与其他城市相比，国家中心城市应具有不可替代性，也即具有唯一性，其功能替代弹性为零或极小。
高国力认为，国家中心城市并不是只强调城市自身的人口数量、面积甚至经济总量。这些虽然是重要要件，但最终决定国家中心城市能不能发挥好作用的是城市的空间、产业、人才等结构是不是合理，通达性、便民性、开放性等功能是不是完备，以及效率高不高。
国家中心城市建得怎么样
不难看出，“全球影响力”“国际”“世界城市”成为了国家中心城市建设的目标关键词
2017年以来，国家中心城市建设加速推进，发展目标更加清晰，多个城市明确了时间表和路线图。
2017年9月份和12月份，国务院分别批复同意了《北京市城市总体规划(2016年-2035年)》和《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，到2050年，北京将全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都；上海则将全面建成卓越的全球城市，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。根据《广州市城市总体规划（2017-2035年）》草案，广州将逐步建设成为中国特色社会主义引领型全球城市。在成都市编制的新一轮城市总体规划中，目标是2035年高标准全面建成国家中心城市,2050年迈入世界城市行列。
2018年，郑州、武汉和西安市先后审议通过或发布国家中心城市建设的行动纲要或实施方案，均提出“三步走”建设目标。
郑州市的远期目标是2036年至2050年，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强市，成为具有全球影响力的城市。武汉的规划是，到2049年,建成具有国际影响力、全球竞争力和可持续发展能力的世界亮点城市。西安明确，到2035年，全面建成代表国家形象、引领“一带一路”、具有重要国际影响力和竞争力的国家中心城市，为国际化大都市建设奠定坚实基础。
不难看出，“全球影响力”“国际”“世界城市”成为了国家中心城市建设的目标关键词。
首部《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告(2018)》显示，从2016年中国国家中心城市建设指数评分来看，上海、北京、广州处于中国国家中心城市建设第一梯队，各项指标领先优势显著；天津、重庆、成都、武汉处于第二梯队，发展态势良好；西安、郑州处于第三梯队，提升空间较大。
国家中心城市建设成为了城市发展的“加速器”。以郑州为例，作为中原城市群核心城市，郑州区位优势明显，腹地市场广阔，人力资源丰富，文化底蕴厚重，建设国家中心城市具有良好条件和巨大潜力。但是，郑州经济首位度不高，高端要素资源集聚力不强，区域辐射带动作用发挥不足。2018年，郑州经济总量突破万亿元大关，常住人口突破千万，正式跨入超大城市行列，经济形态也加快由生产型城市向服务消费型城市转型，各项社会事业更趋协调。
再看广州。2018年广州市经济质量效益稳步提升，高新技术企业数量突破1万家，一批重大产业项目进展顺利，枢纽型网络城市建设加快推进。广州在世界城市体系、全球科技创新实力、全球金融中心等排名中地位明显提升。城乡居民人均可支配收入分别增长8%和10%。老城市正在迸发新活力。
2019年，各地继续在政府工作报告中对国家中心城市建设作出部署。 例如成都市表示“加快建设全面体现新发展理念的国家中心城市”；广州市提出，“推进国家中心城市建设全面上新水平，着力建设国际大都市”；河南省政府工作报告明确“支持郑州建设国家中心城市，加快郑州大都市区建设，带动开封、许昌、新乡、焦作等周边城市融合发展”。
做高质量发展的“领跑者”
城市高质量发展，是支撑经济高质量发展的重要动力。建设国家中心城市，最终要落到促进高质量发展上来
《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。
高国力认为，城市高质量发展，是支撑经济高质量发展的重要动力。建设国家中心城市，最终还是要落到能否促进高质量发展上来。
“四个直辖市毫无疑问已经在全国承担了重要职责，下一步要继续发挥独特优势，对全国形成更大的辐射带动作用。在这方面，它们既有基础和条件，也具备潜力和可能。此外，华南的广州、中部的武汉和郑州、西北的西安、西南的成都，从国家区域空间格局的角度，可以分别发挥对周边地区的引领和带动作用。”高国力举例说，比如西安，本身已经具备很多中心城市的职能，纳入国家中心城市的平台，有利于整合原有的各种资源和优势，发挥更大的带动作用，进一步促进区域协调。这也是在不同区域设立国家中心城市的重要考虑。
更大的平台意味着更大的担当。专家认为，国家中心城市不仅要关注自身的发展，还要在服务全国发展大局中作出更大贡献，引领中国城市建设走出一条更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展之路。
“在经济全球化的趋势下，城市是对外开放的前沿和重要载体，城市的开放直接代表了国家的开放水平。”高国力表示，因此国家中心城市的开放必须要先行先试，才能对其他城市的对外开放发挥示范作用。
记者梳理有关文件看到，对西安的目标要求是，打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽。对成都的要求是，增强西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能。对武汉的要求则是，挺起长江经济带脊梁，加快建成以全国经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心和国际交往中心四大功能为支撑的国家中心城市。
倪鹏飞认为，在未来的国家中心城市建设中，要构建布局合理的多中心、多元化、多层级的国家中心城市体系，并加强各个国家中心城市之间的联动发展以配合国家功能的实现和完善。此外，要推进国家中心城市融入全球城市网络体系的竞争中，集聚全国甚至全球的高端资源，强化与世界的联系，全面提升国际交往便利度和交流合作紧密度，提升城市的国际形象和影响力。
一座城市能否成为国家中心城市，关键在于考量其能否担负起在国家发展战略中的职能，这就意味着国家中心城市的布局，要紧紧围绕促进区域协调发展的目标，统筹规划、科学布局。专家建议，要尽快制定国家中心城市建设体系，建立科学有效的评估机制和量化指标
近年来，随着城镇化步伐加快，对于国家中心城市的“角逐”，被视为城市之间综合实力与发展潜力的一次全方位比拼。
日前，“建设国家中心城市”的表述，首次写入济南市政府工作报告，并迅速成为当地市民热议的话题之一。无独有偶，在日前召开的辽宁省两会上，辽宁省委省政府主要领导也明确指出，沈阳要加快创建国家中心城市，在辽宁全面振兴、全方位振兴中当先锋、打头阵、作示范。
类似济南、沈阳，明确提出争创国家中心城市的，还有杭州、南京、长沙、宁波、厦门等城市。“综合来看，上述城市都是区域性中心城市，整体实力较强，均具备成为国家中心城市的潜力。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所城镇发展室主任欧阳慧表示，除具备中心城市的一般特征外，国家中心城市居于全国城镇体系的核心位置，还要承担起国家使命，成为新时代城市高质量发展的“领跑者”。
在这场激烈的“高手过招”中，谁将会成为下一个国家中心城市呢？
“三次扩容”透露什么信号
自2010年《全国城镇体系规划（2010-2020年）》首次提出建设北京、天津、上海、重庆和广州5个国家中心城市以来，国家中心城市的“朋友圈”经历了三次扩容。
考虑到国家中心城市特殊的功能定位，在首批5个国家中心城市提出之后的5年多时间里，这份名单始终未做调整。直至2016年5月份，国家中心城市迎来了第一次“扩容”：国家发展改革委、住建部联合印发了《成渝城市群发展规划》，将成都列为国家中心城市。
同年12月份，经国务院批复同意，国家发展改革委正式发布了《促进中部地区崛起“十三五”规划》，提出支持武汉和郑州建设国家中心城市，国家中心城市数量增至8个。
时隔1年多后，国家中心城市再度进入人们的视野。2018年2月份，《关中平原城市群发展规划》经国务院批复发布，明确提出“建设西安国家中心城市”的目标，西安也由此成为全国第9个国家中心城市。
从国家中心城市区域布局看，中西部地区国家中心城市数量明显多于其他地区（地处中西部地区的国家中心城市共有5个，分别为重庆、成都、武汉、郑州、西安），在经济发达的华东、华南地区仅各有1个国家中心城市，东北地区目前尚无国家中心城市布局。
“目前，我国中西部地区正处于工业化发展的中期阶段。从区域经济发展的一般规律看，国家中心城市是这一阶段主导区域经济发展的主体力量。”在欧阳慧看来，国家中心城市布局一定程度上适应了区域经济发展规律，有选择地在中西部建设多个国家中心城市，不仅有助于促进内陆地区加快发展，也是加快区域结构优化调整的重要抓手。
从推动区域协调发展和国家中心城市均衡布局的角度看，国家中心城市第四次扩容将是大概率事件。近期出版的我国首部《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告(2018)》指出，中国可以适时增加国家中心城市新成员，共同承载国家战略性资源配置和承担更多国家战略职能。
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所所长高国力指出，确定国家中心城市不单纯是从数量来权衡，更重要的是从城市功能角度出发。对于体量较小的国家而言，国家中心城市也许只要一两个就够了，但对于中国这样幅员辽阔的国家来说，无疑需要更多的国家中心城市。
要“颜值”更要“气质”
在城市发展竞争日趋激烈的当下，成为国家中心城市是很多区域中心城市的梦想。从已批复的9个城市看，它们均为省会城市或直辖市。据公开资料，目前有意或已提出申报国家中心城市的地方，除一部分省会城市外，还有一些有实力的计划单列市。
未来，哪座城市最有可能加入到国家中心城市的行列？
2018年11月份，中国社科院城市与竞争力研究中心国家中心城市课题组等机构共同发布了一份名为“国家中心城市指数”报告，提出用功能替代的唯一性来界定“中心性”。该报告认为，国家中心城市不仅体现在人口数量和地域面积，更需要这座城市有能力承载起“引擎”性质的国家中心职能。
《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告(2018)》也提出，国家中心城市位于全国城镇体系的最高端，应具备综合服务、网络枢纽、科技创新、开放交流、人文凝聚、生态宜居6大核心功能。与以往不同，此次提出的6大核心功能中，特别增加了作为发展第一动力的“创新”功能和最能体现城市人本要求的“生态宜居”功能，进一步拓展了国家中心城市的发展内涵。
国家中心城市的新功能定位，让之前没有入围但呼声很高的城市，纷纷加入到新一轮竞争中。
青岛早在3年前就开始提出争创国家中心城市的计划。无论是经济实力、城市建设，还是地理位置、承接国家战略等，青岛都具有较强的竞争力。在近期启动的《青岛市城市总体规划（2018－2035年）》编制工作中，青岛明确提出将借鉴雄安新区规划编制的理念方法，坚持世界眼光、国际标准、青岛特色和高点定位。
同为海滨城市的厦门，也是国家中心城市的热门候选地之一。厦门是我国最早实行对外开放政策的4个经济特区之一和5个开发开放类国家综合配套改革试验区之一，但与其他候选城市相比，厦门在人口及经济体量上都不占优势，但在战略地位方面十分重要，未来发展潜力较大。
南京、杭州都是长三角经济大省的省会，前者是长江经济带枢纽城市、“一带一路”重要节点城市，后者是新兴的新经济中心。在国家中心城市的竞争中，两座城市各有优势，也分别有自己的现实诉求。
“对照相关核心指标看，南京、杭州都具有成为国家中心城市的实力。”江苏省政府参事、江苏长江经济带研究院院长成长春表示，在长三角一体化上升为国家战略的形势下，上海进一步强化了区域内国家中心城市的地位，同一区域内再增加一座国家中心城市，可能需要更多的权衡和考量。
从引领、辐射、集散等主要功能定位看，深圳、合肥等城市也具有成为国家中心城市的潜力。深圳作为一个创新型城市，在粤港澳大湾区建设中将更好地发挥经济中心和科技创新中心的作用。合肥在全国省会城市里虽不显山露水，但其科创实力不同寻常，不仅获批建设综合性国家科学中心，还成功入选《自然》2018年全球科研城市50强。
此外，从区域布局看，东北在国家中心城市的争夺中仍处于空白状态。中国城市规划设计研究院副院长王凯在接受采访时表示，在哈尔滨、大连、沈阳、长春4个副省级城市中，沈阳的经济体量大实力强，更有可能成为东北地区首个国家中心城市。
促进区域协调发展
一段时间以来，有关国家中心城市数量与入围城市的版本不断在网络上流出，有消息称国家中心城市只有10个名额，目前仅剩最后1个席位；也有消息说，国家中心城市数量有12个，未来有望继续扩容到16个……
人口众多、幅员辽阔的基本国情，决定了我国区域发展总体上很不平衡。党的十九大报告明确提出，“实施区域协调发展战略”，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，有利于推动区域板块之间融合互动，形成多点支撑、协调发展的区域格局。
“促进区域之间均衡发展，实现区域公平；提高资源空间配置效率，促进整体经济快速增长，这是区域政策的两大主要目标。”《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告(2018)》指出，要合理布局，作好顶层设计，体现国家长远发展意图，避免争戴“国家”帽子，造成遍地开花。
事实上，一旦被确认为国家中心城市，就意味着从国家层面对该城市发展定位的认可，在一些重大改革创新举措上，国家中心城市可能会得到优先考虑，一些功能性项目和基础设施在配置上也会有所倾斜，这对于城市的长远发展将形成实质性利好。
“一座城市能否成为国家中心城市，关键在于考量其能否担负起在国家发展战略中的职能，这就意味着国家中心城市的布局，要紧紧围绕促进区域协调发展的目标，统筹规划、科学布局，合理设置国家中心城市的数量。”欧阳慧指出，应严格把握国家中心城市的进入门槛，避免出现一些地方因贪图虚名导致名不副实、重申报轻建设的现象。
值得注意的是，目前国家层面尚无权威的国家中心城市建设标准和指导意见。针对不少地方申报热情高涨、城市之间竞争加剧，专家建议，要尽快制定国家中心城市建设体系，建立科学有效的评估机制和量化指标，避免城市之间无序、低效的竞争。
以《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布为标志，我国区域经济发展步入了新的阶段，国家中心城市建设也由此迎来了更深层次的改革转型契机，以发展质量取代发展速度的新使命，将更有效地激发国家中心城市的引领、辐射和带动效应。