城乡融合发展呼唤土地制度改革新突破

土地者，民之本也。新中国成立以来我国经济社会的历次重大发展，无不与农村土地制度改革关系密切。新时期进一步深化农村改革，推进城乡融合发展，处理好农民与土地的关系，依然是重要主线。作为我国农村最基本的制度，土地制度改革无疑是乡村振兴的关键变量，是下好城乡融合发展这盘大棋的关键“棋子”。可以说，土地要素活不活，不仅关系到农业农村现代化的实现，也关系到城镇化高质量发展和现代化进程的快慢。

不久前发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），围绕建设城乡统一建设用地市场，对农村“三块地”改革作出了重要部署，一些新提法、新举措受到广泛关注。

关于农村承包地，《意见》提出改革完善农村承包地制度，关键词是“确权放活”。其中，土地承包期再延长30年，不仅给真正搞农业的人吃上“定心丸”，也解决了外出务工群体的后顾之忧。实行“三权分置”改革，将所有权、承包权、经营权分置并行，不是单纯拆分概念，也不是简单地在过去“两权”的基础上增加“一权”，而是农村土地权利的重新配置，既适应了农村生产力发展要求，也有效保护了农民土地权益。允许土地经营权入股从事农业产业化经营，让农民不仅能自己种地获得经营性收入，同时也可以分享农业全产业链利润，增收致富渠道更多了。

关于农村宅基地，《意见》提出要稳慎改革农村宅基地制度。在我国农村土地中，宅基地面积占到大头，宅基地制度改革恰恰也是最复杂和最敏感的。过去40年来，我国城镇化快速发展，数以亿计的农业人口从农村进入城市，农村居住人口持续减少，居民点用地面积却不减反增，出现“人走地增”的反常现象，造成城乡土地资源“一边闲置、双向紧缺”。一定程度上而言，农村宅基地制度改革能否取得突破，成为农村土地制度改革成效的“试金石”。《意见》提出探索宅基地“三权分置”、盘活利用闲置宅基地、对存量宅基地实行退出有偿等，都是推动“地随人转”、提高城乡土地资源利用效率的有效举措。然而，农村宅基地关乎农民住有所居，改不好、改得过急，都可能带来社会稳定风险，必须审慎推进。

关于集体经营性建设用地，《意见》提出建立集体经营性建设用地入市制度。目前，全国33个试点县（市、区）正在搞集体经营性建设用地试点，从试点效果看，确实是盘活农村建设用地资源、增加农民收入的好途径。然而，由于农村集体经营性建设用地占比不高且分布不均衡，即便将来这项政策全面推开，多数地区还是很难开展农村集体经营性建设用地入市。这次《意见》提出，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。将农村集体建设用地“三块地”之间的转换通道打通，事实上让全国每个村庄都有了开展集体经营性建设用地入市的机会。一旦试点后普遍推开，多数农民都可能成为这项改革的受益者。

党的十八大以来，无论是从广度上还是深度上，我国农村土地制度调整都称得上是一场影响深远的重大变革。同时也要看到，我国农村土地制度仍有改革完善空间，城乡土地资源离优化配置还有很长的路要走，与城乡融合发展的要求还有较大差距。新时代推进城乡融合发展，优化配置城乡土地资源，呼唤更大力度的土地制度改革。如果说“三权分置”、农地确权是农村土地制度改革打基础的工作，那么进一步“赋权放活、活权增利”，推动土地资源变资产、资产变资本，让更多农民公平分享土地增值收益，提高城乡土地利用效率，则是深化农村土地制度改革的重要方向。

（作者：涂圣伟，系国家发改委产业经济与技术经济研究所副研究员）