陈国平：深化农村土地所有制改革 促进城乡一体化融合发展

“三农”问题一直困扰中国，不仅涉及国家粮食战略安全，还涉及到社会和谐稳定及社会经济的持续发展，被视为全党工作的“重中之重”，2004 年以来已连续发布了 15 个指导“三农”工作的中央一号文件。十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，明确“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活 富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制和政策体系，加快推进农 业农村现代化”。为了解决三农问题，国内大量专家学者做了很多工作，从技术层面提出了很多方案，国家出台了诸多强农惠农政策，各级政府花费了大量人力、物力、财力，但“三农”问题并未得到根本性解决。城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径，如果我们不从“三农”问题的制度成因上获得突破，谨小慎微，抱残守缺，求稳怕乱，只在技术层面小修小补，城乡不能真正有效地一体化融合发展，将难于如期圆满完成乡村振兴战略，并顺利实现农业农村现代化的阶段性目标。为了实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，全面建设社会主义现代化强国，必须充分认识“三农”问题的严峻形势及其制度 成因，突破认识误区，转变思想观念，创新机制体制，加强立法修法，深化农村土地所有制及农民宅基地制度改革，盘活农村沉睡的资源要素，释放农村改革的红利，真正建立健全城乡融合发展的体制和政策体系。

“三农”问题现状

一是“三农”财政投入巨大，非务工农民贫困依旧。据统计，近年来全国财政（中央加地方）用于“三农”的投入每年高达 3 万亿元（全口径的三农投入），而且发动社会各行各业大力开展“三农”专项对口支援活动。由于中国农业人口众多，非务工农民实际获得的政府补贴很少。2017 年全国城镇居民人均收入 36396 元，农村居民人均收入 13432 元（其中很大部分来源于外出务工）， 城乡居民人均收入倍差 2．71。农村地区 1．8 亿非外出务工劳动者的年度平均收入降到贫困线之下，仅仅 2530 元。通过前所未有的力度 推进脱贫攻坚工作，截止2017 年末全国农村贫困人口仍有 3046 万， 另有近 6000 万人处于低水平、不稳定的温饱。

二是农用耕地资源有限，但农田撂荒及工业污染日益严重。我国是一个十三亿多人口的大国，粮食安全不能依赖于进口，必须立足于自己解决。中国人多地少，现有耕地面积在风调雨顺的情况 下，方可勉强保障国家粮食安全。由于现行农村土地所有制的弊端，制约了农业生产的规模化和机械化，传统的小农经营模式，机械化程 度低，劳作辛苦，导致农业生产效益低下，难于养家糊口，为了谋生和改善生活水平，大量农村劳力外出务工，导致大量宝贵的农村土地资源被粗放经营或者撂荒。近年不仅城镇建设及经济发展占用大量优质农田，而且土壤污染日益严重（受污染耕地约 1．5 亿亩），进一步恶化了我国食品安全保障。

三是农业劳动效率低下，食品战略安全堪忧。一个发达的现代化国家，农业从业人口约占从事经济活动人口总数的 2－5％。据统计，2017年年末中国乡村就业人数为 35178 万人，占整个就业人口的 45．31％，农业增加值为 6．55 万亿元，仅占全国经济总量比重的 7．92％。中国虽有几亿农民，2017 年我国粮食累计进口13062 万吨，其中进口大豆 9553 万吨，三大主粮净进口已常态化，粮食自给率可能降到82．3％，中国食用油自给率下降至 32．3％，中国正在成为全球第一粮食进口大国，中国粮食缺口达亿吨以上。

四是农业生产与经营人员的素质低。有效的现代化农业生产、经营需要较高素质的农业从业人员。发达国家农业从业人员，绝大多数都经过了相关专业学习和培训，学习过程中，他们目的明确，熟练掌握了现代农业生产和经营所需的科学知识、技术和管理技能。虽然我国有许多农业大学，几十年来培养了大批农业相关学科的博士、硕士和本专科毕业生，因为体制原因，加上从事农业生产条件艰苦、收益低，学农不爱农，多数毕业生改行从事其他行业工作，造成农业高等教育资源浪费。农村有知识、有技能、有经商能力的人才以及有农业生产经验的青壮劳动力外流，导致一线农业生产、经营人员的素质低下。

五是农民的承包地成了农民的鸡肋。2017 年全国人户分离人口 2．91 亿人，其中流动人口2．44 亿。现行土地制度下，农民承包的几亩土地，仿佛鸡肋，弃之可惜，食之无味，糊口有余，致富不足，已成为羁绊 2 亿多农民工举家彻底脱离农村向市民转化的主要原因。许多农民工已成为实质上的工人和市民， 虽然具有现代工人的一切表征，但无法从心理上和权利上真正融入城市，导致农民工在城市客居思想严重，缺乏主人翁精神。农民工不能举家融入城市，许多夫妻长期两地分居，牺牲正常的家庭生活，大量留守儿童缺乏家庭温暖和良好的家庭教育，对社会未来的稳定埋下许多隐患。

六是社会资本不敢下乡。发展现代农业需要社会投资，但城市资金只能以农业企业的方式承租农民的土地。社会资本投资是为了追求利润，由于农业投资周期长，农产品生产回报率低，土地租赁费相当于一季作物价格，一般每亩每年 600元左右（对于出让土地的农民是微薄的收益），加上用工成本，企业从事大田农作物生产，毫无利润可图，要么改变土地农业用途，要么只能从事经济作物生产，许多农业企业出现亏损，甚至破产，许多不法农业企业靠套取国家项目资金谋利。因为是承租的农民土地，没有耕地产权，人无恒产则无恒心，企业缺乏投资现代农业的积极性，而且土地流转常常出现法律纠纷，导致社会资本不敢下乡。

七是乡村振兴及农业发展所需资金缺口大。我国农村幅员广阔，人口众多，农业生产设备落后，农村社会公共服务基础设施匮乏，所需农业发展及农村社会公共服务基础设施建设资金巨大，单靠政府的资金投入，将会杯水车薪。不能有效地解决农业和农村发展所需巨额资金，任何农村改革措施的效果将会大打折扣。目前的中国，一边是贫穷落后、经济不发达、社会公共服务基础 设施差的农村，一边是城市中产阶级和富裕阶层拥有大量闲置资金，因为政策限制，找不到安全和好的投资渠道。许多富人因缺乏安全感和有效的投资渠道，将大量的资产和财富流转国外，这些财富的流失对中国的经济和社会建设将具有极大的负面影响。现行房产政策强化城乡分隔，城镇居民不得占用农村集体土地建设住宅，不得到农村购 买宅基地、农民住宅，导致城乡互动成为农村各种力量和要素向城市的单向流动，妨碍了城市资金、现代文明和生活方式向农村拓展，严重制约了农村经济和文化的建设和发展。

“三农”问题的制度成因分析

困扰我国多年的“三农”问题的核心因素是目前的农村土地制度。 我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的，存在权属不明、农民权益虚化、土地分割零碎、耕作不便、农村资源要素沉睡、流转困难、影响稳定、制约发展等问题。土地承包期到期后，再延长 30 年不变，出现“生不增，死不退”，形成“死人有地，活人无地”，“出嫁的女儿有地，娶进的媳妇无地”等不合理现象。

长期实行的二元社会户籍制度是三农问题形成的主要原因：几十年固化的“农业人口”和 “非农业人口”的户口界限，剥夺了农民对居住地点和工作的选择权利，使农民被迫在低收入岗位和低收入地区工作，加剧了城乡割裂、社会分化和贫富差距。即使在户籍制度改革的今天，许多城市仍然实施积分制入户政策，仅让有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，甚至把户口当作人才引进的奖品和工具，限制能力较弱的农民工安家落户。

此外，许多人对农民承包土地的重要性存在两个认识误区。第一个认识误区是：自古以来，耕者有其田，土地是农民赖以生存的根基。 由于这个认识误区，几十年来，将农民固化在狭小的一块耕地上。在工业和服务业落后的农业社会里，土地是农民赖以生存的根基，我国 几十年的土地制度，对保障我国的粮食安全、缓冲社会就业压力以及 维护社会稳定起了非常重要的作用。然而，随着我国现代工业和服务业的发展壮大，工农收入差距愈来愈大，大量农村青壮年劳动力常年外出务工，农村家庭绝大部分收入不再依赖农业生产，农民谋生方式已多元化，土地不再是农民赖以生存的根基。

第二个认识误区是：土地私有化后，将导致大量农民失去土地，农民不可逆的进城，中国城市可能出现大规模的贫民窟，影响社会稳定。许多人潜意识里将农村农业领域当作剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”，通过户籍制度限制无一技之长的贫困农民在城市落户，希望保持大量的农村人口作为缓冲，经济好时，为城市和工业发展提供廉价劳动力，承担最脏、最苦、最累、最险的工作；经济不好，出现失业潮时，回到农村靠那一亩三分地养家糊口，不给城市添负担，恐惧城市出现大规模的贫民窟，影响市容市貌和城市社会稳定。实际上，对于无一技之长的贫困农民，因为城市有类型繁多的不同工作，比在农村更容易谋生。随着第二和第三产业的发展，完全可以吸纳农村转移人口的就业。

健全城乡一体化融合发展的建议

一是全国人大应加快立法修法，推动农村土地集体所有制的深化改革 。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。40 年前安徽小岗村 18 户 农民冒着坐牢的危险“包产到户”，推动了中国农村改革，在当时历史 背景下，极大地解放了农村生产力。但联产承包责任制这种传统的小 农经营模式，只能解决基本温饱，难于改善农民的生活水平，已远远 不能适应现代经济发展的需要。实施乡村振兴战略，加快推进农业农 村现代化，需要大量资金和人才。目前实施的农村土地政策，对城市 资金和人才下农村及农业农村现代化形成体制性障碍。我国现行土地 政策受限于意识形态的禁锢，部分人思想中仍有“姓资姓社观念”，把土地私有化看作社会主义和资本主义的分水岭，把城市资本下乡视为洪水猛兽。面对农村土地集体所有制的弊端，所做的改革还仅局限在既定所有制终极规范内的非本质调整，未能从根本上解决农村土地的资源配置效率和劳动生产率的问题。农村改革已进入深水区，需要有改革开放初期邓小平壮士断腕的魄力，中央应成立权威性的农村改革专家组，深入调研，开展农村土地所有制改革研讨，达成全社会共识，推动农村土地集体所有制的深化改革，建立农村土地所有权和宅基地所有权新模式。全国人大应加快立法修法，在宪法层面，为乡村振兴战略及农业农村现代化的发展保驾护航，加快破除城乡藩篱，释放农 村改革的红利，真正建立城乡资源要素双向自由流通，城乡一体化融合发展的体制和政策体系，盘活农村沉睡的资源要素，使市场在农业农村资源配置中起决定性作用。如果农村土地资源能货币化，将激活半个中国的财富，不仅可以促进农业农村跨越式发展，而且将成为中国经济发展的新增长点。

二是加快户籍制度的改革，实行城乡户籍一元化管理，给予农民平等的公民权利。农村及农民的贫穷落后本质上源于不合理的城乡二元户籍制度设计。目前有 2．8 亿左右农民工在城镇或工矿区从事非农工作，许多已成为实质性的工人和市民。尽快清除歧视性政策，改革和完善户籍制度，打破城乡户籍壁垒，消除公民因户口不同享受不同待遇，是解 决城乡居民平等，实现公民“迁徙自由”的必要条件。加快“农民工”融入城市社会，不仅有利于和谐社会的建立，扩大内需，还可加快我国城市化和现代化进程。

三是立法赋予农民宅基地和房产完全产权，放开和鼓励城市居民到农村购买房地产。中国城镇住房市场化改革，从住房福利制度改变为以产权私有 为主的制度，市场机制在住房市场发挥了重要的资源配置作用，不但极大地改善了城镇居民的居住条件，提高了城镇居民的生活水平，而且房地产行业已经成为国民经济的支柱行业，带动了下游大量行业的蓬勃发展，提供了大量就业岗位，并为地方政府带来了巨量的财政收入，促进了城市现代化建设，市容市貌发生了翻天覆地的变化。 随着交通的发达和便利，私人交通工具的大量普及，人们的生活空间已获得扩大，城市的高度发展影响了生态和环境，越来越多的城市中产和富裕阶层人群向往清新、安静的农村“山水田园”生活。许多城市退休居民，因为城市生活成本高、空气污染严重等因素，也希望到空气清新、绿水青山的农村安居养老。应统一城乡规划，打破城分割的体制和政策，大胆探索和改革妨碍城乡互动、融合的体制性和政策性障碍，立法赋予农民宅基地和房产完全产权，放开和鼓励城市 居民到农村购买房地产，因势利导地引进城市资源参与新农村建设，加快城市资金、现代文明和生活方式向农村拓展，使农村与城市一样共享现代文明。将城市的巨量闲置资金引入农村，不仅为城市闲置资金开辟安全的投资渠道，还可以有效解决农业发展及农村社会公共服务基础设施建设所需巨大资金。农民可从出售农村宅基地和房产收入中，获得大量资金脱贫致富，可以到城市投资、购房，加快农村人口向城市转化和城市化进程。

四是加大第三产业发展力度，吸纳更多就业人口。全球第三产业增加值占 GDP 比重达到 60％以上。美国第三产业 占 GDP 比重高达 80％，第三产业就业人口占全部就业人口的比例达到 70％以上。2016 年年末中国第一产业就业人员占 27．7％；第二产业就业人员占 28．8％；第三产业就业人员占 43．5％，2017 年中国第三产业增加值比重为 51．6％。表明中国第三产业还有广阔的发展空间，应加大第三产业发展力度，吸纳更多的农村转移就业人口。鼓励低端制造业从沿海向内陆转移及城市资金到落后地区农村办企业，通过政策和税收优惠方式，补偿物流成本，促进农村地区第二、第三产业发展，实现农民“就近就业、就近居住”的需求。

五是建立和完善覆盖全民的社会保障体系。建立和完善覆盖全民的社会保障体系，对失去土地承包经营权、 房产宅基地和缺乏基本技能而失业的农民提供基本的社会保障，如养老保险、失业保险等制度，逐步淡化和消除农民将土地作为失业和养老保险的心理。对文化程度低、缺乏基本技能、进入城市谋生的农民，政府应进行免费技能培训，提供就业岗位。对进城入镇的农民，符合条件的全部纳入低保范围，并在就医、子女就学、签订劳动合同和税费征收等方面提供优惠政策，解除农民的后顾之忧。

六是加快建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。由于过去制度及体制的原因，我国长期形成了二元结构社会，国家公务人员、事业单位人员、工人、城市居民等生老病死等可以得到社会的良好保障。改革开放前，绝大多数出生在农村的人，没有进城当公务员、工人的权利，为国家从事着比公务员、工人繁重得多的农业生产劳动。农民为了国家的利益和粮食安全、社会的稳定、城市居 民的生活作出了重大贡献，但农民年老丧失劳动力后，不能象公务员、 工人一样得到应有的社会养老保障，只有依靠家庭子女赡养，增加了 子女的生活负担。“老有所养”应覆盖中国各行各业丧失劳动能力的老 人，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。（作者：重庆市人民政府参事陈国平）

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作者简介

陈国平教授，重庆市人民政府参事，重庆大学生物工程学院二级教授、博 士生导师，重庆市学术技术带头人。英国诺丁汉大学博士，英国谢菲尔德大学、 诺丁汉大学及牛津大学博士后。曾兼任重庆市第三届政协常委，重庆市第四届 人民代表大会代表，民盟重庆市第四届委员会副主委，重庆市沙坪坝区第十二、 十三届政协副主席。先后主持国家高技术研究发展计划（863 计划）1 项目、国 家自然科学基金 5 项及其他省部级项目 10 余项，发表学术论文 150 余篇，其中 国外 SCI 收录论文 90 余篇。