摘要：当前，我国城市的开放度不断增强，各类经济要素的流动性逐步加快，然而，由此引发的公共安全事件风险也逐渐呈现。这些风险对国家安全、城市发展、社会秩序及普通群众生命财产安全均造成极大威胁，也对整个城市公共安全提出的新挑战。本文以城市公共安全风险防控为出发点，着重研究风险治理期间存在的问题，并据此提出可能解决城市公共安全管控中存在问题的方案，进而为全面提高城市公共安全防护能力做贡献，也为决策者提供些许参考。
关键词：城市公共安全；风险防控；治理措施
一、引言
城市公共安全是城市及所管辖居民、社会、财产及相关设施的安全，是保障城市生产经营、文化活动、经济社会交际所必须具备的基础前提。随着经济高速发展、城镇化进程进一步加快，城市人口增加规模扩大，整个社会系统也变得错综复杂。不同区域、不同职业、不同种族的居民与各种自然及人为的因素相互作用，让整个城市充满了不确定性，未知的风险也在增加，许多城市也开始出现公共安全事件发生，如新疆七五事件、天津港爆炸事件、上海外滩踩踏事件等，都给城市公共安全带来极大挑战，也让城市公共安全管理人员感受到前所未有的压力和考验［1］。
二、城市公共安全风险的特征分析
城市公共安全风险治理应在公众对风险特征认知基础上进行。而城市公共安全风险主要有下面几个特点：
（一）多尺度交织
城市公共安全风险与时间及空间存在多尺度交织的特点。
从时间角度出发，依据突发事件在时间轴上的各种可能性及后续持续时间不同，将城市公共安全事件演变过程分为四类，分别是快来快去、快来慢去、慢来快去和慢来慢去。其中快来快去，就是事件发生急但持续时间很短，比如工业事故、重大交通事故等；而快来慢去是发生很迅速但遗留的危害是持续性的，比如危险品泄漏、原油污染、传染病等；慢来快去则是风险在积累到一定程度后突发爆发，但发作极短时间内就会结束，具体比如沙尘暴、台风等自然危害以及经济危机等；慢来慢去是指爆发前累积时间长爆发后影响持续时间久，且多不容易恢复甚至具有一定不可逆性，比如生态破坏、水污染、空气污染、臭氧层空洞等。随着时间不断流逝，事件不断演变，最终上述时间尺度都可能出现链式反应，最终对城市公共安全造成影响。
在空间尺度上，依据公共安全风险载体规模不同，风险向突发性事件转化也可分为微观、中观、宏观三个层次。微观层面，突发事件影响到的具体载体可以是居民个人、某一类群体、或者某个建筑、某项公共设施；中观层面影响可以是局部同时没有外延性，例如交通堵塞、城市发生内涝等；宏观层次则影响更大，通常都是扩区域，引发的原因较大概率也是自然灾害，或者可能引发整个生态系统或者网络信息交叉传播的事件，比如环境污染、恶性传染病、社会不安定等。
（二）系统性脆弱
脆弱性是城市呈现出一种容易受到伤害的表现，伤害可能源于环境因素或者对某些事物适应能力不足等。通常而言，脆弱性主要包括系统对外部扰动和冲击的暴露、系统敏感性以及系统应对能力等。城市的脆弱性可以体现在人口、资源、工程、管理等各个层面，也会在实质空间、信息及社会空间中给彼此带来影响。人口是城市的重要特性，人口密度也是一个城市面临压力的衡量指标。科技时代是信息化时代，交通便利、信息发达让整个社会成为地球村，通讯及互联网技术也让世界有了互联性。但同时，网络结构也让风险以网络维度进行传播并蔓延，进而出现整个城市系统性崩溃。
（三）差异化认同
城市的发展势必快慢不一，节奏不均衡，这给不同城市不同群体也带来了明显的差异化。比较典型的例子就是城市不断吸引吸纳不同种族及文化背景人群，最终就会呈现以某种人群和文化为背景的文化、职业差异，会导致城市内存在一定职业差异、利益化差异，最终形成复查的社会经济政治关系。公众对城市风险及社会风险的认知程度不一，因此对部分问题的看法也可能与专家存在明显分歧，甚至背道而驰。
比如从宏观角度分析，如果对飓风监测及预防性技术投入过高，最终远超过可能获得的收益（即飓风后用于基础设施及建筑重建费用）或者解决档案在实施过程中存在一定困难，宏观角度上就可能认为飓风本身引发的风险实际上是可以接受的，因此大量资金、人力物力的投入与回报不成正比，作用也微乎其微。但从微观角度，尤其是最终承受飓风带来风险的个体或个别建筑及设施而言，飓风带来的损伤就是巨大的。时代的一粒灰，落到个人头上就是一座山。因此，对于具体的个人或物质而言，微观角度看可能就不会认同前面成本及收益得出的结论。认知主体不同，知识水平、风险偏好、价值观念、生活方式等各方面均存在差异，对风险的感知及接受能力也有差异，这就出现了城市风险在参与者范围、沟通及决策模式还有监管方面等不同维度存在不同的认知差异［2］。
三、我国城市公共安全风险治理存在的问题
（一）风险意识存在不足
一方面，政府部门作为城市公共安全风险的实际管理者，在对公共安全问题处理上存在一定认知缺陷，思想陈旧，没有与时俱进，部分政府官员及工作人员坚持头痛医头脚痛医脚的工作思维，不善于思考，也没能提高公共安全风险防范思维。不但这样，当城市出现公共危机时，政府人员也没有足够的应对措施，天津港爆炸事件处置中，消防部门专业知识不够，在没有明确危化品具体情况之前，进行了非针对性消防救援措施，最终导致无辜消防官兵丧失宝贵生命；上海外滩发生踩踏事件，黄浦区政府对超标人流量缺乏及时有效的预警和干预，若风险管理将这些风险提前做出预判，并由专人提前处置预警，那结果大有不同。如果政府部门不对此类风险做研判并处置，则城市治理水平也难以上升。
另一方面，公众是城市的一员也是风险事件的当局者，公民如果习惯事不关己高高挂起的思维习惯，一贯以多做不如少做这一做事理念，那就可能把自己也置身在风险处境之中。雪崩时，没有一片雪花是无辜的。长期对风险视而不见，不规范自身和身边人行为，最终也会成为新安全事件发生的导火索。城市公共安全需要政府和公众公共参与维护，公众上述行为会让城市风险治理丧失群众基础，也会显著降低政府推动公共安全措施执行的效果，降低风险处理效率，最终就会提高公共安全事件发生率。在应对方面，尽管不能要求公共民众具有专业的处置能力，但应有的紧急自救意识还是应该有所培养锻炼的，在上海外滩发生的事件中就将公众缺乏基本自救意识呈现出来。
（二）管理模式相对混乱
我国部分政府部门存在条块分割、效率低下的问题。以天津港发生的爆炸为例，便出现了多头管理的乱象。一方面天津港的行政属于滨海新区，另一方面天津港港口业务又是天津交通部门管理，考虑到港口监管特殊性又将其交给天津安监局管控，让安监局对生产和管理工作进行监督。这种多头参与管理的局面也是后续不同部门层级面对记者采访提问时显得举止不定、含糊不清的原因。当爆炸发生后现场救援期间，又加入了消防及公安、防化部队等不同部门和角色，在对整个公共事件进行复盘分析时不难发现，公众接收到的命令来自于各个不同部门和系统，这些繁杂的指令最终反而浪费了宝贵的救援时间，这也是各行其道的诸多管理部门参与的原因，多头管理最终也增加了风险决策的困难。
（三）科技短板较为突出
随着科技发展，信息时代也势不可挡的到来，全民信息就是网络一样层层交织，越来越多的高科技设施也安置在城市之中，不过截止目前，鲜有将先进的科学技术应用到城市公共安全风险的治理中，这或许与外国长久以来管理层面重视权力轻视技术、重视应对轻视预防的固有思维相关。上海黄浦外滩发生的踩踏事件中有一个细节耐人寻味，就是事件发生后上海市公安局通过监控网络预判到人流过于密集的异常情况，但是作为黄浦区安保第一责任主体黄浦区公安局却没能第一时间发现异常，究竟是视频监控权限没有下放还是区公安局对人流监控情况做出了不该有的错误判断，目前无法认定。不过这个关键的信息是通过上级部门以行政命令方式下达显然不应该，也是区域管理部门没能掌握好科技和技术的利刃的佐证，以后的安防管理中，应避免类似问题，尽量多争取时间以消除致灾因子［3］。
四、完善城市公共安全风险治理的对策
（一）完善预警机制
风险治理从根本上说是将公共安全事件从被动接受到主动应对，从无序管理到有序系统、综合、依法、源头治理的主动变换。总体来说，构建一套高效的预警机制应完善以下几点：首先应构建有序的风险管理系统。将各部门信息壁垒去除，明确信息通畅必要性，强调做好工作流程和沟通预案，将《突发事件应急预案管理办法》作为执行标准细化到各政府和基层部门，建立责任机制、保障机制和追责机制，共同参与并完善预警机制。其次，构建并完善应急资源数据库，并统一监管。强化专业储备能力，进行实物储备、协议储备与实时动态周转相结合的储备方式，完善生产、采购、储备、调配、征用及紧急配送等体系，既避免重复建设资源浪费同时又能够完成资源跨区域合作，做到科学有序，快速准确调配。最后，应重视紧急情况调用机制，明确紧急情况下征用借用的标准、基本流程和以市场规律为依据制定合理的补偿、赔偿标准，在动态调整与功能优化中将政府宏观调控能力达到最大化，同时也让政府对社会资源统筹时更加透明更加规范化［4］。
（二）加快协同治理
协同治理是指对同一事件治理时多元主体间建立有效协调机制，互相之间工程参与共同促进预设公共利益的实现。协同治理能够充分发挥其作用主要在于三方面：首先，要有基层治理手段。重视对基层单位和部门进行引导，让基层社区单位参与到城市公共安全事件的管理中，对公众进行必要的知识宣教，提高每个巩膜对灾害事件、风险认知方面的能力。在对城市公共安全进行管理时，要把社区打造成街道、社会组织、社工、居民各单位协同参与的平台，让大家有高效的合作平台，充分发挥各自力量，做到以小区为单元，在政府部门领导下工程合作，最终形成行政调控与社区自治相结合、行政功能与自治互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与全民力量融合的伟大局面。其次，发展青年志愿者。重视新生代对公共安全事业的热情和创新水平，以便完成公共安全风险治疗期间不同主体共同运作、快速反应及弹性调配的目的，倡导各界从情感、观念搭配行为、思想等多角度均产生认同感。最后是要发挥有服务志愿的各类民间团体和企业。企业的责任感及自身经营生产优势，让其有足够的能力转产急需的物资，政府应鼓励企业研发生产可以预防或抵御不良事件的高科技产品［5］。
（三）强化数字赋能
互联网、大数据、云计算、人工智能等诸多科技领域不断发展是实体社会向虚拟世界超导互联社会形态发展的跳板，这种走在前沿的科技领域已然成为一个国家和社会向前发展的重要途径和武器。十九届四中全会中指出，要重视运用人工智能、互联网、大数据等信息时代技术和武器，以全面提高治理能力和管理水平。很明显，现代信息技术不仅改变了人们生活方式，也必然会改变政府、社会及企业之间的信息沟通，逐步将演化为治理风险的利器。科技与治理是相辅相成的关系，他们彼此为自己赋能：一方面新技术带来的变革，提升了组织协调、信息共享、决策快速落实的效果，这从根本上影响了治理方式和理念；另一方面，政府决策游离的促进是数字技术的不断发展、协同和整合。尤其是对城市公共安全管理方面看，发挥大数据转化和知识服务，人工智能智慧化感知、区块链信息赋能，通过数据共享、信息共享、加强风险监控、态势感知能力，全面提升城市防控能力、风险识别能力、公共服务水平、城市灾害预防和灾后重建能力，让决策落实更快、更准、更高效［6］。
五、结束语
城市公共安全风险治理是国家治理的重要组成部分，也是国家凝聚力量、聚拢民心的手段，只有国家形成强有力的管理水平，社会公共价值才有机会得到实现，个人和群体与国家的利益才会得到保障。因此，要提高城市公共事件安全风险治理能力，就要不断强化应对水平，保持多元化治理措施，实现科技赋能，以更好应对城市潜在的公共安全危机。（张陶 湖南工商大学 公共管理与人文地理学院）