以法治方式推动生态环境治理能力现代化
党的二十大报告指出:“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。新时代十年来,以习近平同志为核心的党中央以前所未有的态度和决心推进中国生态文明建设,我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,人民群众的幸福感、获得感和安全感显著增强。迈步新征程,应深入贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想,始终坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境,全面推进立法、司法、执法三个层面的提质改造,在法治轨道上推进生态环境治理能力现代化。
完善生态环境法律法规体系,夯实生态法治基础
党的十八大以来,我们党以法治思维、法治方式推动生态文明建设,把生态文明建设纳入制度化、规范化轨道,构建起科学严密、系统完善的生态环境保护法律制度体系。随着生态环境保护立法的不断完善,环境监测、环境影响评价、排污许可、总量控制和区域限批、联合防治、生态红线保护等制度作为我国生态环境保护法律体系的基石,起到了相当重要的保障作用。此外,还有规划、标准、总量控制、生态环境税费、生态保护补偿、突发生态环境事件应急、河长制、土壤污染风险管控和修复、核安全监管、野生动物保护分类分级保护等制度发光发热,为我国生态环境保护体系保驾护航。
制定更完备严密的生态环境法典。生态环境法典编纂工作已经启动,统筹完善污染治理、生态保护、应对气候变化、促进生态环境质量持续改善等生态环境各方面的法律法规进行法典化“升级”,以彰显对生态保护和恢复的关注,为“美丽中国”目标提供“良法”。应充分认识生态环境法典编纂的价值重塑、体系重整与立法革新功能,贯彻绿色发展理念,坚持“可持续发展”的价值目标,统筹编订和纂修工作,形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国生态实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法律文件。
梳理整合生态环境重点领域立法。系统整合现行自然生态保护法律规范,对现行立法进行全面评估,对涉及传统领域的水、土、森林、海洋等自然资源保护制度进行梳理整合,形成全新的自然资源保护法制体系。对其中涉及特殊生态系统的单项立法,诸如黄河、长江、湿地、青藏高原等特定空间或特殊生态的保护,应与法典编纂统筹考虑,加快特殊生态领域单项立法的制定进程。正确认识和把握“碳达峰、碳中和“的目标要求,详细梳理《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》以及《森林法》《草原法》等专门性立法,综合考虑国家发展战略布局,结合以高水平保护促进高质量发展的新要求,提炼绿色低碳发展法律规范,建立开放、动态的绿色低碳发展法律制度体系。
完善生态环境领域的地方性立法。就区域之间的共性问题进行综合性统筹设计的区域协同立法逐渐增多,已成为地方立法的重要发展趋势。压紧压实各级各部门生态环境保护政治责任,持续推动建立分工明确、责权清晰的环境监管和环境保护体系;强化地方立法的补充性功能,设计创新性规则,因地制宜的深化环境立法;创设中央和地方的环保权力分配清单,构建以环境治理为核心的地方环保法制;明确地方环境立法的范围和限度,解决部门规章与地方性法规之间的冲突。
健全生态环境司法机制,强化生态法治供给
面对新的发展阶段和新的时代使命,各级司法机关应深入贯彻和切实践行习近平生态文明思想和习近平法治思想,针对强化司法保障生态环境的基础效能、提升生态环境司法保护的智能化水平、整合优化环境司法体制机制等重难点问题,迎难而上、稳中求进。
强化司法保障生态环境的基础效能。最大程度保障环境司法制度供给,激活制度效能;将能动司法理念和恢复性司法理念深度融入审理规则之中,充分发挥主观能动性,强化能动司法的体系化构建;深化环境司法改革创新,优化完善司法解释和司法政策,建立健全生态环境审判裁判规则体系;全面推进在线诉讼规则适用,助力环境司法裁判规则优化升级;探索建立由司法鉴定、专家辅助人、专家陪审员组成的多元事实查明机制,着力解决环境审判鉴定难、技术事实认定难问题,促进案件办理质效提升;统一环境资源案件中证据的收集、采用规则,提高因果关系认定的准确性;建立健全生态环境案件证明标准体系,增强环境民事、行政、刑事诉讼证明标准的衔接与证据的转化;完善环境污染损害评估鉴定方法,科学划定生态环境损害数额的认定标准。
提升生态环境司法保护的智能化水平。深化智慧法院建设成果运用,利用大数据、区块链、人工智能等信息技术,构建上下贯通、横向联通的全国环境资源审判“一张网”,提升数字时代生态环境司法保护的智能化水平。建立由环境资源审判机构牵头,与立案、刑事、民事、行政、执行等业务部门分工配合的内部协同审判机制,加强与公安、检察、环境行政执法机关在信息数据共享、证据调取采信、案件线索移交等方面的衔接,推动形成生态环境保护合力。推动纠纷解决多元化,综合运用多种手段,发挥多主体作用,提高纠纷化解的整体效能。
整合优化环境司法体制机制。完善司法服务举措,以联席会议、信息联通、要案会商等机制为支撑,着力推动生态环境协同治理和生态司法保护再升级,进一步健全协调联动机制;深化环境司法协作深度,增强环境司法协作协议的规范效力,共同提升诉源治理实效;确立就近协作管辖标准,统一环境司法裁判尺度,建立健全环境资源审判一体化平台;坚持检察一体化推进,依法能动履职,完善区域检察协作机制,系统推进环境公益保护治理。积极推动“行政检察+行政公益诉讼检察”“两行并进”模式建设,着力提升监督质效;加强跨部门合作,建设全方位、多层次的环境行政执法与环境司法协作机制,推动协作向纵深发展;构建“四检融合”的专门化机制,通过设立专门办案机构,实现生态环境刑事、民事、行政与公益检察的“物理融合”;加强生态环境资源矛盾纠纷化解方告知、平台对接、纠纷排查等制度建设,构筑多元化争议联合化解机制。
提升生态环境执法水平,提升生态法治效能
随着生态文明体制改革不断深化,须加快完善环境监管体制,进一步健全执法监测工作机制和部门协调联动机制,强化行政执法与刑事司法衔接机制,探索第三方辅助执法机制等生态环境行政执法过程的现代化治理能力。
健全执法监测工作机制和部门协调联动机制。生态环境部门应建立生态环境执法、监测机构联合行动、联合培训等机制;依据环境执法需求制定执法监测计划,将执法监测经费纳入执法工作预算;加强省驻市监测机构对所在市执法工作的支持,探索适合省以下生态环境机构监测执法垂直管理模式的县区级“局队站合一”运行方式;发挥市场机制作用,鼓励有资质、能力强、信用好的社会环境监测机构参与执法监测工作。
强化行政执法与刑事司法衔接机制。建立健全生态环境部门、公安机关、检察机关、审判机关联席会议制度,完善信息共享、案情通报、证据衔接、案件移送等机制,联合制定线索通报、提前介入、涉案物品保管和委托鉴定等程序,推动解决法律适用争议和执法实践中的难点问题;加大部门联合培训力度,加强“以案释法”和交流借鉴;健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制,深化环境信息依法披露制度改革,加快构建环保信用监管体系。
探索第三方辅助执法机制。探索以政府公共采购方式委托第三方社会机构辅助执法,开展污染源排查、污染防治设施运行评估、整改措施跟踪等工作;利用第三方服务加强遥感监测、大数据分析等技术手段运用,为精准发现生态环境违法问题提供技术支持;加强生态环境执法智库建设,邀请专家、律师参与重大复杂案件办理,为高效查处生态环境违法行为提供专业支持。
(作者系湖南工商大学教授 陈丽影、湖南工商大学廉政建设协同创新中心研究员 王启力)
