深化实施城市更新行动 加快推动海南高质量发展

实施城市更新行动是转变城市发展方式、实现高质量发展的重大战略举措。党的二十大报告提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市。城市更新是发展工程，更是“民生工程”和“民心工程”，它既能撬动市场参与，展现发展潜力和空间，又直面市民诉求和民生福祉，有效提升市民生活品质。

一、我国城市更新背景和现状

“城市更新”首次提出于2019年12月的中央经济工作会议，于2021年3月首次写入当年政府工作报告和“十四五”规划文件《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，将其上升至国家战略层面，并将在全国范围内正式全面展开。

（一）城市更新相关配套政策

2021年4月，国家发改委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，首次明确城市更新的主要任务是：优化城市空间治理，在城市中推进以老旧小区、棚户区、旧城区等改造为主要内容的城市更新行动。

2021年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见　》的通知，要求加强制度顶层设计，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系；通过明确保护重点、严格拆除管理、推进活化利用、融入城乡建设、弘扬历史文化，统筹保护利用传承。

2021年8月，住房城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求城市更新坚持留改拆并举，以保护利用提升为主，加强修缮改造、补齐城市短板，注重功能提升、增强城市活力。要坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保留城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升。

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，城中村改造成为当前城市更新的重点任务。要求改造过程中坚持以人民为中心，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式有力有序有效推进，切实消除安全隐患，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级。

2023年7月，住房城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，要求一体化推进城市体检和城市更新工作，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，强化精细化城市设计引导，创新城市更新可持续实施模式，鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系。

（二）城市更新相关试点示范

为贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，住房城乡建设部指导各地积极探索、分类推进实施城市更新行动，积累了一批好经验好做法好案例，积极发挥典型案例示范作用。比如，广州永庆坊项目，注重突出地方特色和人居环境改善，采用微改造这种“绣花”功夫，兼顾保护与活化利用，从机制、形象、功能等三个层面，通过空间改造与产业融入，探索出老社区的更新重生之路，成为了广州实现“老城市、新活力”的最佳实践地。辽宁沈阳作为全国首批城市更新试点，提出了“沈水之阳三千园”的计划，打造“口袋公园”提升市民幸福感，增加城市的美誉度，提升城市的品质。深圳打造“千馆之城”，在全国率先开展了垂直总分馆建设实践，1000多个公共图书馆及服务点、6000多万册图书共同构建了这座“图书馆之城”，24小时开放，为深圳市民提供全天候不间断、就近享受愉悦身心的公共文化服务。　　

二、海南城市更新背景和现状

为了推动海南自由贸易港高质量发展，加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。在城市规模扩大，品位提升的同时，全省尚存城中村、商业区、居住区、工业区等功能区混杂、公共服务能力水平较低和市政短板突出等问题，导致城市人居环境不佳、土地利用率不高、规划功能难以实现、城市风貌不协调的现象，开展城市更新行动势在必行。

2022年海口和三亚先后印发《海口市城市更新实施指导意见（试行）》《三亚市城市更新实施指导意见（试行）》，拉开了海口、三亚城市更新的序幕，陵水等其他市县相继跟进。2024年4月，海南省自然资源和规划厅印发《关于支持城市更新规划和用地保障的指导意见》，对城市更新项目的容积率、绿地率、建筑密度等指标及住宅用地政策等进行了适当优化，将有力促进海南城市更新工作。2022年以来，海口、三亚、五指山、陵水等市县共谋划实施55个城市更新项目，目前已开工18个，累计完成投资65.37亿元。

三、海南城市更新面临的机遇挑战与对策建议

虽然我省在城市更新方面大胆先试先行，取得一定的成果，但仍存在省级层面土地利用、规划变更、财政金融支持、项目审批等方面政策指导不完善，市县层面征拆补偿工作难度大，具体项目融资和经济平衡困难、文化层面历史文化资源活化利用不足等方面挑战，造成项目投资进度相对缓慢，成效还不明显。

（一）充分认清重要性，切实增强紧迫感

2023年底，我国常住人口城镇化率已达66.16％，海南城镇化率为62.46％，尤其是海口和三亚，分别达到了83.34％和72.34％，已经步入城镇化较快发展的中后期。根据城市发展规律和国际经验，这一时期城市发展面临许多新的问题和挑战，各类风险矛盾突出，需要由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。因此，实施城市更新行动，是海南践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，实现经济发展方式转型升级的必然选择。尤其今年超强台风“摩羯”对我省海口、文昌等主要城市造成了严重破坏，亟需通过开展城市更新行动，提高城市抗灾减灾能力，灾后迅速恢复的城市韧性。

（二）优化顶层设计，强化统筹指导

一是建立可持续的政策法规和城市更新模式。加快健全相关法规标准，充分利用海南自由贸易港立法权，研究制定海南省城市更新管理条例或其他规范性文件，重点是推动城市更新相关的规划、土地、投融资、运营管理等政策创新，出台更具有前瞻性和灵活性政策。比如，探索更新项目经营性用地一、二级联动开发、调整用地性质和容积率、探索土地混合开发利用、区域统筹与资金平衡、历史问题处置等。全面实施城市体检，坚持“先体检、后更新”，“无体检、不更新”。将体检发现的问题作为城市更新工作的重点。依托专业团队对城市体检数据采集和分析诊断，确保体检工作的客观性和专业性。针对住房、小区（社区）、街区、城区（城市）4个维度，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题，并将体检问题按照轻重缓急进行梳理，提出问题清单和整治建议清单。通过对城市体检结果的综合分析，找出城市发展中存在的问题和短板，为城市更新工作提供有针对性的指导。

二是科学编制高标准城市更新专项规划。专项规划应明确城市更新的总体目标、发展策略、分区管控、城市基础设施和公共服务设施建设等任务和要求。强化分区分类指导，统筹规划、土地、金融、财政、建设、经营、管理等方面的配套支持政策和配套标准规范，推动城市品质和商业运营整体提升，人居环境与城市治理整体提升。

（三）坚持因城施策，谋划优质增量项目

一是精准锚定城市更新方向。每个城市都有其独特的历史背景、文化特色、产业结构和发展需求。以海口、三亚两个城市为例，海口作为省会城市，具有丰富的历史文化底蕴和多元化的产业结构；三亚则以旅游资源闻名，城市发展更侧重于旅游服务和高端度假产业，要充分结合城市特点制定个性化的城市更新规划和策略，海口可注重提升城市的综合服务功能，加强教育、医疗、文化等公共服务设施的建设，改善交通拥堵状况，保护和利用好骑楼、府城等历史文化街区，提升城市的文化品位；三亚可围绕旅游产业发展，进一步优化旅游环境，提升旅游服务质量，加强旅游基础设施建设，注重生态环境保护，保持三亚的自然风光和生态优势。二是实行“一项目一策”，注重项目“运营前置”。深入了解每个项目的独特性和需求，为项目量身定制更新策略，充分运用土地、财税等政策，统筹平衡项目收益。落实“运营前置”，在项目策划阶段，充分考虑产业主导方向和群众需求，制定项目的运营需求和目标，将运营理念融入项目策划的全过程。策略应充分考虑项目的实际情况和将来的运营前景，确保项目可持续、有预期，见实效。

（四）延续历史文脉，赋能城市更新。要注重保护传承，把握城市更新三对关系

一是“整体与区域”的关系。统筹城乡空间布局，妥善处理新城和老城关系，按照留改拆并举措施，推进城市更新工作。二是“守正与创新”的关系。城市建设要在不断守正传承中延续现代文明，通过科学规划、精细设计，利用现代科技手段对历史建筑进行保护和修复，使其与现代城市环境相融合，实现历史与现代的和谐共生。三是“长期与短期”的关系。对于行政管理者来说，要有大格局、大视野，立足当前还要考虑长远，而不能简单图“短平快”，要处理好短期效果与长期发展的关系。在城市更新的初期阶段，主要着力于改善城市基础设施、提升居民生活质量、优化交通布局等，旨在快速解决城市发展中的紧迫问题，为城市的长期发展奠定基础，确保短期行动与长期规划相衔接。（羊定文　海南省住建厅历史文化名城保护处一级主任科员）