推进双碳目标的实现需要立法的体系化

目前，我国已将应对气候变化和碳达峰碳中和确立为第三类立法项目，我国的双碳目标已从政策引领走向了立法准备阶段。双碳目标承载着人类的环境公共利益，通过法律建构起保障体系，既是顺应双碳战略的时代之需，也是提升国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。

双碳目标的实现需要与现代法治调适

双碳目标的实现需要一系列国内法革新，围绕着当前法律立法目的碎片化、涉碳事权结构固化、碳责任主体失衡等问题，必须立足现代法治，积极回应社会性需求，构建自身的规范逻辑。其一，双碳行动在纵向上涉及了国家、省、市、县地方各级政府的政策制定与执行，横向上需要不同职能部门间的分工与协作，行政区划上面对着区域经济一体化对行政区划内部双碳行政权力的冲击。因而，需要制定双碳国家法促进和保障双碳行动，发挥国家法的指引功能；强化区域协同立法的约束力，回应区域一体化发展对“行政区划—行政权力”的横向配置的冲击，解决双碳行动中跨区域的法律关系问题；建构起“国家－－地方”“综合－－专门”“行业－－企业”多层次双碳政策体系，推动行业自律性规范的创建，发挥软法作用，推动国家法结构均衡。其二，双碳立法行动涉及领域的广泛性导致了监管层级多、主体广、领域杂，对现有“一元监管”“分而治之”的治理结构构成了挑战。对此，宏观层面需要建立中央层面的跨部门、综合性的统一议事协调机构，履行双碳行动政策方针制定、协调督促双碳行动的责任，同时理顺双碳领域监管主体间的事权划分。微观层面需要明确生态环境部门、发展改革部门、金融监管部门的职责。其三，双碳立法要在协调不同主体利益关系，平衡政府与市场、国内与国际关系等多重价值下推进法治的革新。

双碳目标的实现需要在立法结构上体系化

遵循《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中“研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等”的指导要求，双碳立法结构的体系化需要构建一个由法律、行政法规、技术标准体系、地方性法规组成的层次分明、结构严谨、内部和谐的双碳法律体系，从而实现立法框架的周密部署。其一，立足既要统摄气候变化法律体系又要纾解绿色低碳发展专门立法缺失的问题，应将“应对气候变化法”定位为双碳立法体系中的基本法律。其二，双碳立法体系中的单行法应当是“碳中和促进法”，该部法律以碳排放总量控制、降碳增汇、科技创新、评价考核等为主要制度，协调多元利益，倒逼产业深度转型。此外还应包括《节约能源法》《可再生资源法》《电力法》《煤炭法》《石油法》《天然气法》等能源法律，《清洁生产促进法》《循环经济促进法》低碳发展法律，《森林法》《草原法》《湿地保护法》《土地管理法》《矿产资源法》等与碳汇相关的法律。其三，我国各省份碳排放态势、碳脱钩状态、经济发达程度以及能源强度、能源结构、产业结构存在着显著差异性，双碳地方法规也是双碳立法体系的重要组成部分。其五，技术标准已成为当前减缓和适应气候变化的一种公认的技术途径，在双碳目标实现的过程中，还需要通过制定、发布、实施技术标准文件，实现建设与管理的规范化、统一化。

双碳目标的实现需要在立法功能上体系化

双碳立法体系化最终要落脚在实质意义上，即对双碳立法进行内部纵向和外部横向两个维度的协调构建。其一，双碳立法内部纵向的协调本质上是将双碳与应对气候变化的法律功能以“原则—规则”为主线配置给不同的法律法规。具体来说，双碳立法首先就是要确立双碳立法的定位，这包括了立法理念、立法目的、指导思想等宣示性内容；其次可以将我国双碳法律的基本原则为：可持续协调发展原则要求气候保护和经济、社会协调发展；科学应对原则强调科技进步、创新和科学管理在应对气候变化中的作用；减缓与适应并重原则要求减缓与适应的措施应当协调一致；自愿减排与强制减排相结合原则要求国家在强制减排的基础上应当采取激励措施，鼓励自愿减排；政策协调要求国家经济、社会、文化发展的政策应当和气候变化政策相协调，符合气候变化应对的要求；社会参与原则强调政府、企业、公众在气候变化方面的广泛参与。最后，构建碳规划、监测、报告和评估规则，碳交易规制，碳融资规则。其二，双碳立法外部横向的协调是以保证逻辑自洽和适用为标准对双碳立法中涉及到的外部法律进行衔接。具体而言：首先双碳立法要在制度设计上明确双碳目标的实现路径与能源利用、自然资源管理等方面的协同推进机制；其次既有法律在制定和修改中应以双碳立法的目标和原则为遵循；最后双碳法律需要在适用上与既有能源法、低碳发展法、自然资源法等领域的单行法以及《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等做好衔接，遵循“特别法优于一般法”和“新法优于旧法”的法律适用原则，确立双碳法律特别法的地位，优先适用双碳法律。

（康京涛，西安财经大学法学院教授）