“一老一小”服务体系统筹推进的政策支持分析

完善统筹推进一老一小服务发展的政策支持体系，需从供需两端出发，根据供给上的不充分、不平衡和需求上的保基本到多元化，构建出“促发展、增供给、补短板、强保障”四种政策类型，在统筹推进这四种政策类型时，应从制度衔接、政策整合以及机制协同三个方面入手采取相应的策略。

一、研究背景

根据中国人口统计数据，2023年全国65岁及以上人口占比从上年的14.9％上升至　15.4％，表明我国老龄化的程度进一步加深。同时，人口自然增长率为－1.48‰，较2022年下降0.88‰，显示出少子化趋势的加剧。这一趋势表明我国正面临人口老龄化与少子化并存的双重挑战。［1］2020年，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）提出“统筹推进城乡养老托育发展”“积极支持普惠性服务发展”；2022年，国家卫生健康委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（国卫人口发〔2022〕26号），提出“全国所有地市要印发实施‘一老一小’整体解决方案。”都将统筹推动养老托育（一老一小）服务发展作为政策体系中的重要环节。

尽管中央和地方政府已经出台了一系列政策，但在具体实施过程中，仍存在政策落实不到位、政策间协调性不强；服务专业化与标准化缺失，体制机制创新滞后；资金投入总体上不足，特别是对于普惠性服务的财政补贴和税收优惠力度有待加强等问题。一言以蔽之：政策与资源配置不足，体现出“非体系化”的特征。与之对应，体系化则指的是能实现政策与资源的合理配置。如何构建统筹推进一老一小服务发展的政策体系是本文需要探讨的问题。

二、基于“供－需”结构的政策体系框架

供给和需求是一老一小服务体系的两个重要环节。二者的匹配程度越高，服务越能得到充分的“消费”，也意味着整个养老托育服务体系越趋于完善。

供给方面。据据国家信息中心经济预测部胡祖铨所述，我国需要社会和家庭照护的老年人和重度残疾人超过5000万人，但养老床位仅800多万张。每千人口拥有的婴幼儿托位数1.8个，远低于经合组织（OECD）国家超过12个的平均水平。托育服务总量供给不足与某些地区托育机构空置现象并存，［2］且存在行业社会信任度偏低，普惠化发展不足等问题。同时，城乡之间、不同地区之间的养老托育资源配置存在较大差距。城市地区尤其是大城市的养老托育服务供给相对充足，而农村地区和中小城市则相对匮乏。这种不均衡的资源配置导致了服务的不公平性，加剧了地区间的社会不平等。

需求方面。从保基本兜底线到普惠性乃至市场化被视为一个从基本满足到多元丰富满足的连续统。以养老为例，基本养老服务是为满足老年人最基本、最普遍的生存与发展需要而提供的基本公共服务，包括兜底性服务。［3］普惠式服务是指成本可负担、方便可及的养老托育服务，旨在扩大服务供给，提高服务质量，提升可持续发展能力。［4多元化个性服务是指除了基本和普惠服务之外，根据个人或家庭的特定需求提供的定制化服务。这可能包括高端养老机构、特色托育服务、专业护理、文化娱乐等多种形式的服务。养老托育服务需求的连续统是一个逐步升级的过程。

站在供给的角度看当前的一老一小服务，供给不充分与不平衡的情况并存。站在需求的角度看，受经济差异、个人价值观和生活方式日趋多样化的影响，存在基本需求与多元化需求这两端。统筹推进养老托育服务发展的政策体系，即是以供给的不充分、不平衡和需求的基本性、多元性为两轴，划分出四种针对性的政策类型，逐步细化和完善政策体系。

图1：统筹推进一老一小服务发展的政策体系

如图1所示，这个政策体系由促发展、增供给、补短板、强保障四种政策类型构成。其中，补短板、增供给属于基础性的支持政策，目的是满足基本服务需求；强保障、促发展属于发展性的政策支持，强保障才能行稳走远，促发展才能有更加丰富而又高质量的服务以满足多元需求。

三、政策体系中四种类型政策的统筹内容

图1中，“补短板”政策类型，针对基本需求供给不平衡；“强保障”政策类型，针对多元需求供给不平衡；“增供给”政策类型，针对基本需求供给不充分；“促发展”政策类型，针对多元需求供给不充分。

统筹“促发展”政策，促进市场化、产业化发展。一方面，统筹优化养老托育领域营商环境，推动服务供给沿着“产品化－商品化－产业化”［5］的进路逐步发展。着力在“开办便利”“存量资源高效利用”“金融支持”“土地供应”“强化数据资源支撑”“财税优惠”等方面加大政策支持力度。另一方面，以生命全周期、生活全领域视角，大力培育发展养老育幼相关产业。在现有产业园区的基础上叠加银发经济元素，鼓励企业开发新科技元素的养老托育服务，促进老年人、幼儿用品制造业设计能力提升，完善创新设计生态系统。

统筹“增供给”政策，增加设施、服务和人才供给。设施方面，优化乡村养老设施布局，支持各类主体利用存量低效用地和商业服务用地等开展养老托育服务；新建住宅小区配套建设养老托育服务设施。服务方面，扩大多方参与、多种方式的服务供给，增强家庭照护能力，优化居家社区服务，提升公办机构服务水平，整合服务资源，拓展服务能力和辐射范围。人才方面，加强老年医学、老年护理、社会工作、婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等学科专业建设。加强养老托育从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训。

统筹“补短板”政策，保基本、织牢兜底线保障网。促进资源均衡配置，确保涉及老年少儿人口的基本服务保障到位。对有意愿的特困老年人实行集中供养，全面落实对分散供养特困老年人的委托照料服务。全面落实与婴幼儿相关的基本公共服务项目，加强预防接种、免费健康体检等健康服务项目，以及特殊儿童群体基本生活保障、困境儿童保障等关爱服务项目。发展集中管理运营的社区养老和托育服务网络，支持具备综合功能的社区服务设施建设，引导专业化机构进社区、进家庭。加强公办和公建民营养老机构建设，坚持公益属性，切实满足特困人员集中供养需求。

统筹“强保障”政策，完善社会保障和公共服务等制度。延续实施阶段性降低失业保险、工伤保险费率，阶段性缓缴养老保险、失业保险、工伤保险的单位缴费部分，灵活就业人员可以自愿缓缴等一系列的支持政策。深化医养有机结合，发展养老服务联合体，支持根据老年人健康状况在居家、社区、机构间接续养老。建立工作协同机制，加强部门信息互通共享，确保税费优惠政策全面、及时惠及市场主体。完善养老托育服务综合监管体系，以养老托育机构质量安全、从业人员、运营秩序等方面为重点加强监管，实行监管清单式管理。

四、一老一小服务支持政策的统筹推进策略

任何事物都不是孤立片面的，一老一小服务统筹推进的政策不止涉及民政、卫健、发改委、财政等部门，还与很多政府部门及各类法律法规制度有关联。这种关联更多的表现在相关的制度衔接、政策整合以及机制协同。因此在推进政策的过程中，应从这三个方面入手采取相应的策略。以实现制度制定、政策推进和服务运行过程中不同层次之间的协作和协调。

制度衔接。在“一老一小”服务支持政策的统筹推进中，政策框架与实施细则的制度衔接是确保政策连贯性和有效性的关键。通过建立有效的跨部门协调机制，可以整合不同部门的资源和力量，形成政策合力。在制度衔接的实际操作中，需要加强顶层设计，明确各部门职责和协调机制；建立政策评估和反馈机制，及时调整和完善政策；加强跨部门沟通和信息共享，提高政策执行的透明度和一致性；通过立法和政策引导，促进资源均衡分配，确保政策公平性。

政策整合。在政策整合过程中，政策目标一致性是需要确保不同政策目标之间的协调性和互补性，避免政策间的冲突和重叠。养老政策应与医疗保健政策相结合，托育政策应与教育政策相衔接，共同构建全生命周期的服务支持体系。政策工具的创新与整合是提高“一老一小”服务政策效果的关键，可以更有效地实现政策目标。政策效果评估与反馈是政策整合中不可或缺的环节，它有助于及时了解政策实施效果，为政策调整提供依据。通过政策目标一致性、政策工具创新与整合以及政策效果评估与反馈的有机结合，可以确保“一老一小”服务支持政策的统筹推进，实现政策效果的最大化。

机制协同。政府与市场的协同是“一老一小”服务支持政策统筹推进的重要机制。通过政府引导和市场运作的有机结合，可以更有效地满足社会需求，提高服务效率和质量。公共与私营部门的合作（PPP模式）是实现“一老一小”服务政策目标的有效途径。通过合作，可以整合公共部门的政策优势和私营部门的运营效率，提高服务供给的质量和效率。社会力量的动员与参与是“一老一小”服务政策统筹推进的重要补充。通过动员社会力量，可以拓宽服务供给渠道，增强服务的多样性和覆盖面。

五、结语

在“一老一小”服务支持政策的统筹推进中，政策制定需要与社会需求有效对接，政策实施应注重资源配置效率和效率提升，政策监督和质量控制是确保政策有效实施的关键。这些策略的综合考量，有助于构建一个更加完善的“一老一小”服务体系，满足社会不断增长的服务需求，提升服务供给的质量和效率。

杨芳勇，江西省社会科学院社会学研究所副研究员；

龚梦玲，江西省社会科学院发展战略研究所助理研究员；

杨永超，南昌大学第一附属医院主管药师。

基金项目：江西省社会科学“十四五”基金项目“江西‘一老一小’服务体系统筹推进的政策支持研究”（23SH21D）